信托在PPP领域应用的内在机理
行业协会 2019-08-07 来源:2015年信托业专题研究报告
综上所述,PPP模式当中的共有制结构与信托共有制是共通的;SPV的独立性与信托财产的独立性类似的;借鉴信托原理构建PPP模式中的SPV的税负结构可以解决很多PPP项目中的困惑;PPP项目中的社会资本投资人需要像信托关系当中的受托人一样在商业追求之外,守护社会公众的利益;而只有参与的各方恪守信托精神,才能使PPP项目良好的运行下去。

信托财产独立性与PPP模式中的SPV

信托具有所有权、经营权和受益权“三权分离”的特点。委托人将其持有的资金委托给受托人,通过自己所持有的信托产品,依法赋予受益人享有资本收益的权利,随着信托关系的建立,在法律上信托便属于受托人“所有”,即委托人享有终极所有权,但不参与任何具体经营和管理,受托人享有法定所有权,对信托财产行使经营权。信托财产的所有权归属没有发生改变,产权和经营权的分离,实现了财产所有权、使用权和受益权的流动,在明确产权的基础上,融合国有经济、集体经济和私营经济等多种经济发展形式,容纳了多重生产力发展的空间、能力和结构,其潜在的能力要比单一的生产关系内涵更丰富。

PPP模式中的SPV由政府和社会资本方出资组建,主要有合伙、信托和公司形式,其中以信托形式和公司形式(项目法人或者项目公司)较为多见。如果是信托形式,自不待言。如果是公司形式,这种项目公司也与《公司法》上的一般商业公司不同,SPV成立后同样存在资产独立性,主要体现在:

第一,经营范围和目的上,一般性的商业公司的经营范围和目的比较宽泛,可以从事任何法律允许的经营行为,但是PPP项目一般会在项目协议中就有约定,SPV只能围绕特定的项目开展经营活动。以将相应的权、责、险作出限定。SPV股东的其他投资的风险不能波及到本项目,项目资产只能作为项目自身负债的责任财产,而不能用于偿还股东的其他负债。

第二,风险独立性,SPV成立后,PPP项目风险隔离至项目公司,社会资本方以向SPV出资为限对外承担其所负的经济责任,典型的PPP模式中的SPV,其融资架构也会采用项目融资,债权人对SPV的授信不是基于对其信用考察(SPV通常是临时成立,没有历史信用可以追溯,绝大多数PPP项目中,没有政府的显性信用,其社会资本方股东的信用也被SPV的法律人格所隔离),而是基于对于项目自身商业逻辑的判断。倘若当项目出现重大经营或财务风险,债权人为维护其利益介入或清盘SPV,债权人只能从项目资产中受偿,难以从社会资本股东方的其他自有财产中索偿。

第三,收益独立性,在世界范围内,经营性较高的项目进行PPP模式操作都是比较容易的。但是不同经济水平的地区采用PPP的诉求不同,还有相当多的非经营性项目或准经营项目,政府为了降低初期的财政支出,或者提升项目管理的效率和水平,也采用PPP模式推进项目。这样的项目中,SPV自身的营业收入难以弥补其经营成本,这种项目的本质是让本该由政府承担的公共品提供义务通过市场化的方式来提供。项目自身具有相当的必要性和可行性。为让社会资本方收回投资成本并获得合理回报,政府方以政府付费或可行性缺口补贴的形式补偿社会资本方。因此,通常情况下,准经营性或者非经营性PPP项目的最低需求风险或最低回报率风险由政府方承担,即由政府承担的最低需求风险保障了社会资本能顺利收回投资并获取合理利润,当PPP项目收益较好时,由于PPP项目通常具有公益性,为防止社会资本牟取暴利,政府也会对社会资本方的收益进行限制,共同分享累计超额收益部分,以使社会资本方的回报率维持在一个较为稳定的区间,其收益回报水平相对独立于SPV的经营成果和管理水平。

第四,经营独立性,SPV成立后,其经营管理权力独立于政府和社会资本等出资者,SPV独立经营管理其所有资产,社会资本方按出资额或事先约定获取投资分红,政府方主要承担监督管理和考核责任,但特许经营期内不得干预项目公司经营管理,特许经营权满,社会资本方投资的股权按约定移交给政府或政府指定机构。

信托的税收递延功能与PPP模式中的产权更迭

在PPP项目的具体操作模式中,很多种都涉及到项目资产产权的更迭,比如BOT模式中,如果政府不参股,则由社会资本方组建SPV,立项、可研、环评、风评、稳评、施工许可等皆由SPV承担,SPV也取得项目资产产权,在项目运营期满之后,再由SPV将资产转移给政府。在存量项目的TOT模式中,则存在两次产权更迭。第一次是政府将存量项目资产的产权转移给SPV,尤其进行运营,期满后SPV再将产权转回给政府。在这样的产权更迭当中,以什么样的价格移转就会成为项目经济可行性的一个重要部分。而这个价格当中又避不开税收因素。

目前困扰很多PPP项目的一个重大的障碍就在于,产权的更迭可能涉及高额的所得税,形成对于PPP模式的重大负担。尤其是在准经营性或者非经营性项目当中,SPV的收入主要由政府补贴构成,只有政府补贴到SPV能够达到合理收益的水准,社会资本股东才能通过税后分红的方式逐渐收回投资。而这样的地方政府一方面要通过财政对SPV进行补贴,而另一方面这些补贴中的相当一部分又要纳税(国税和地税),导致需要支出更高的补贴,形成“地方补贴国家”的局面。如果为了避免这种失衡现象采用特许经营期满项目资产溢价移转的方式,则产权转让导致的高额税收会使得这种情况雪上加霜。

如果SPV能够采用或者借鉴信托架构,这方面的困扰就会比较小,因为在各国的税收系统中,信托会被视为一种“导管”,产权转移到信托名下会认为是一种税收递延的安排,因此只有产权发生不可逆的实质移转时才需要交税,可以减轻投资人的税收负担。在准经营性和非经营项目中,真正达到政府“补贴”的目的。

同时,由于信托财产具有闭锁性,有破产隔离的功能,因此在财产产权在法律上发生更迭时,不会出现由于投资方、债权人或者相关联方发生破产或者其他情形导致的有害于产权正常更迭的情形。

PPP模式与信托受托人责权利的耦合

当我们往具体构造层面来考察的时候,会奇迹般的发现,PPP模式与信托制度的在多个角度上存在着耦合。作为一种组织形式,信托与合伙、公司最大的差别在于信托制度中对于受托人的严格要求。

信托制度发源于私人之间的民事信托,因此典型的信托架构中,受托人接受委托人的委托,几乎是不计回报的为了受托人的利益从事信托活动,它个人的利益和诉求完全不能对抗信托文件和受益人的利益。而合伙制度是一个共同决策的架构,合伙人为了自己的利益而从事经营活动,公司制度则完全是逐利的,管理层自身的利益需求和给股东创造利润的义务几乎并驾齐驱。股东往往需要给管理层更多的物质鼓励以促使其提高对于日常管理工作的投入,以最终实现股东利益最大化的目的。

与一般商业公司所从事的经营性行为不同,PPP项目往往涉及到国计民生,比如重大的基础设施、公共品提供等。因此PPP项目在进行可行性分析时,不仅要考虑经济效应,还得考虑政治效应和社会效应。SPV的社会资本投资人操作PPP项目不是做慈善,没有经济回报,自然不会继续往下进行。其自身若具有高超的经营管理经验和能力也往往能够提高项目的收益水平,这部分如果不考虑付出与绩效相关联,则SPV的管理者就不会有动力提高PPP项目的运营效率。但是无论是由于项目自身的禀赋还是由于SPV的管理使得项目的回报超出了一定限额,PPP项目的收益分配机制就得考虑公共利益的平衡。可以说,在PPP项目中,SPV的管理层不是在做纯粹意义上的商业决策,也可以算作是公众利益的受托人。不顾及用户、原住民、周围社区群众的利益,这样的PPP项目通常都会以失败告终。

在信托关系当中,受托人拥有全权处置信托财产和事务的权利。而在PPP项目中,尽管有些时候政府也参股,但是一般不控股,甚至有些时候政府参股纯粹为了给项目增信,政府没有任何控制权和事务决定权。比如著名的北京地铁四号线和国家体育馆(鸟巢)PPP案例中,政府有股份,但是不享有分红和决策的股权。这样的PPP项目中,SPV几乎也可以称得上是拥有“全权”处理PPP项目事务的权利。

从利益的角度上来说,信托有民事信托和商事信托之分。民事信托当中,受托人不计管理收益。而在商事信托当中,受托人只有为受益人谋取到了充足的利润之后,才能取得自己的收益。而PPP项目当中的投资人也必须在项目的实际效用满足了政府的绩效指标和用户的实际需求之后才能够取得自己的合理收益。因此,从责、权、利三个角度来看,PPP项目的运作模式中都置入了信托架构的因子。

信托精神在PPP项目中的保障功能

政府与社会资本方之间的协议和履约精神是保证PPP项目顺利实施的关键,经媒体调查显示,履约精神尤其是政府方的信用问题已经成为困扰PPP模式推行的首要因素。

如果是经营性很好的项目,如果在项目开始初期论证的时候,对于收益预估不足,在后期出现良好现金流的时候,合作双方往往会因为分配的问题起隔阂。

而如果是非经营性项目或准经营性项目,政府当初发起项目的目的是因为财政支付能力不足,那么如何及时向投资人支付相应的补贴款,以确保投资人不会亏损就会成为放在政府面前的一道难题。因为此类项目通常还具有体量大、投资额高的特征,又因为缺少经营性现金流难以向金融机构融资,社会资本投资人的资金链就会相当紧张。如果政府补贴拖延的时间太长,企业运营就会出现困难,而企业为了防止亏损或政府方违约,可能会违反规定,不规范地把其他方面的利益向己方转移,以牟取暴利而损害公众利益,从而产生双输局面。

综上所述,PPP模式当中的共有制结构与信托共有制是共通的;SPV的独立性与信托财产的独立性类似的;借鉴信托原理构建PPP模式中的SPV的税负结构可以解决很多PPP项目中的困惑;PPP项目中的社会资本投资人需要像信托关系当中的受托人一样在商业追求之外,守护社会公众的利益;而只有参与的各方恪守信托精神,才能使PPP项目良好的运行下去。可见,PPP模式与信托机制天生是契合的。


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